SOMMAIRE PARTIE
JURIDIQUE
Introduction
Chap 1. Définitions des activités
S 2. Qualifications juridiques des activités
S 3. Qualification des activités touristiques
Chap 2. Formalités de déclaration
S 1. Centres de formalités des entreprises
S 2. Répertoires professionnels
S 3. N° SIREN, SIRET et code APE
S 4. Activités exercées par les agriculteurs
Chap 3. Urbanisme et construction
S 1. Constructions en milieu rural
S 3. Accessibilité des handicapés
Chap 4. Infos des consommateurs
S 1. Signalisation touristique
S 3. Facturation des prestations
S 4. Publicité mensongère et mentions
Chap 5. Réglementation sanitaire
S 1. Principes de la réglementation
S 2. Commerce de détail et intermédiaires
Chap 6. Statuts de l’entreprise
S 1. Statuts et activités commerciales
S 2. Statuts et activités agricoles
S 3. Synthèse des sociétés et groupements
Chap 7. Règles des activités
S 2. Locations de logements meublés
S 3. Chambres et tables d'hôtes
S 5. Accueil enfants - Fermes pédagogiques
Chap 8. Réglementations diverses
S 1. Responsabilité et assurances
S 3. Statuts des baux immobiliers
S 4. Vente de voyages ou de séjours
S 5. Lutte contre le tabagisme
S 6. Paiement par chèques-vacances
S 7. Déclaration des touristes étrangers
S 8. Sécurité des aires de jeux
S 9. Réglementation des piscines
S 10. Utilisation de titres-restaurant
S 12. Activités des agents publics
S 15. Création et gestion de site internet
S 16. Réglementation économique agricole
Partie 1. LES ASPECTS JURIDIQUES DU TOURISME RURAL
Chapitre 3. Le droit de l'urbanisme et de la construction
Section 1. Les règles de construction en milieu rural
1. Introduction
Par définition, les prestations du tourisme rural sont situées dans des espaces où le nombre de constructions est limité. Le droit de l'urbanisme a justement pour objet d'éviter un développement anarchique des constructions qui aurait pour conséquence néfaste d'entraîner un mitage des territoires ruraux. L'implantation ou le développement des activités touristiques en milieu rural est directement concerné par cette législation dès lors que ces activités nécessitent l'accomplissement de formalités administratives spécifiques au droit de l'urbanisme.
En premier lieu, il faut s’assurer que les opérations conduisant à la réalisation de constructions nouvelles ou de travaux importants peuvent effectivement être réalisées du fait de leur implantation en milieu rural, selon que la commune concernée est dotée d’un document d’urbanisme, tel un plan d’occupation des sols (POS), un plan local d’urbanisme (PLU) ou encore d’une carte communale. A défaut de ces documents, il est fait application du principe de la constructibilité limitée (§ 1).
En second lieu, la mise en place d’activités d’accueil touristique suppose très souvent l’aménagement de constructions existantes, voire la construction de nouveaux bâtiments. A ce titre, il convient d’apprécier si les travaux envisagés nécessitent l’obtention préalable de l’autorisation administrative que constitue le permis de construire ou le permis d'aménager ou suppose le dépôt d’une déclaration préalable au titre de certains travaux. Dans ce cadre, il est également utile d'apprécier le rôle des architectes, des conseils d'architecture, d'urbanisme et d'environnement et des architectes des bâtiments de France (§ 2).
§ 1. Les règles générales d'occupation du sol en milieu rural
A. Les communes disposant d'un document d’urbanisme : PLU, POS et cartes communales
B. Les communes sans document d’urbanisme et principe de constructibilité limitée
C. La protection des activités agricoles préexistantes : principe de réciprocité
§ 2. Les formalités administratives avant la réalisation de constructions ou de travaux
A. La demande d’un certificat d’urbanisme
B. La demande d’un permis de construire
C. La demande d'un permis d'aménager
D. La déclaration préalable de travaux
E. L'intervention obligatoire ou facultative des architectes
F. Les conseils d'architecture, d'urbanisme et d'environnement (CAUE)
G. L'intervention des architectes des bâtiments de France
§ 1. Les règles générales d'occupation du sol en milieu rural
2. Objet
Les zones qui ne sont pas urbanisées font l’objet d’une protection particulière afin d’éviter le mitage du territoire. Pour assurer cette protection, il convient de distinguer selon que les communes sont dotées d’un document d’urbanisme (A) ou à défaut font l’objet du principe de la constructibilité limitée (B).
A ce titre, le droit de l’urbanisme a fait l’objet d’une profonde réforme par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains dite loi SRU. Sur le principe, la mise en place de cette législation ne modifie pas fondamentalement les conditions d’implantation des nouvelles constructions situées dans les zones agricoles et naturelles. La protection des zones naturelles et des zones agricoles est toujours en vigueur. Les principes qui résultent de la jurisprudence administrative définissant les conditions de délivrance des permis de construire dans les zones naturelles ne sont pas remis en cause.
En dernier lieu, on assiste à un resserrement des conditions d’obtention des autorisations d’urbanisme dans les zones agricoles des PLU ou en dehors des parties actuellement urbanisées pour les communes non dotées de document d’urbanisme. Les projets touristiques en milieu rural sont en première ligne sur ce sujet fort délicat (V. ci-dessous).
A. Les communes disposant d'un document d’urbanisme : PLU, POS et cartes communales
3. Existence d’un document d’urbanisme et classement du territoire en différentes zones
a. Anciens POS et nouveaux PLU
Selon la législation issue de la loi SRU, les documents d'urbanisme sont désormais dénommés plans locaux d’urbanisme (PLU). Comme pour les plans d'occupation des sols (POS) progressivement remplacés, les plans locaux d’urbanisme délimitent, d’une part, les zones urbaines ou à urbaniser et, d’autre part, les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Les PLU déterminent les règles d’implantation des constructions (art. L. 151-1 et s. du code de l’urbanisme).
D’une façon générale, le POS ou le PLU est un document élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune qui a pour objet de dresser un bilan de l'occupation du territoire communal et de définir pour l'avenir les différents modes d'occupation de l'ensemble des zones de ce territoire.
Elaboré après une longue procédure de consultations diverses, le POS ou le PLU comprend :
- un règlement qui fixe les règles applicables aux terrains compris dans les différentes zones du territoire couvert par le plan ;
- des documents graphiques qui font apparaître les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles.
La définition des zones naturelles et agricoles intéresse tout particulièrement les prestataires touristiques en milieu rural. Les possibilités d'implantation ou de développement des constructions sont en effet strictement définies au sein de ces zones.
Les communes qui ne sont pas dotées de plans locaux d’urbanisme peuvent élaborer une carte communale qui répartit, d’une part, les secteurs où les constructions sont autorisées et, d’autre part, les secteurs où les constructions ne sont pas admises (art. L. 160-1 et s. du code de l’urbanisme).
Avec la loi SRU du 13 décembre 2000, la carte communale est devenue un véritable document d'urbanisme adapté aux petites communes pour lesquelles l'établissement d'un plan local d'urbanisme n'est pas une nécessité tout en laissant aux maires des communes rurales la responsabilité en matière de délivrance des autorisations d'utilisation et d'occupation du sol.
Plus précisément, les documents graphiques des cartes communales délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et ceux où les constructions ne sont pas autorisées, à l'exception de l'adaptation, la réfection ou l'extension des constructions existantes ou des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, à l'exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles (art. R. 161-1 et s. du code de l'urbanisme).
4. Classement du territoire communal en zones agricoles ou naturelles par les POS ou les PLU
a. Classement des zones dans le cadre des PLU
Le règlement de chaque PLU délimite les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles et les zones naturelles et forestières (art. R. 151-17 et s. du code de l'urbanisme).
Les zones urbaines sont dites "zones U". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter.
Les zones à urbaniser sont dites "zones AU". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation.
Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif et à l'exploitation agricole sont seules autorisées en zone A (art. R. 151-23 et s. du code de l'urbanisme).
Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels.
b. Classement des zones dans le cadre des POS
Dans le cadre des POS, les zones naturelles comprennent :
- les "zones NA" qui correspondent aux zones d'urbanisation future. Ces zones peuvent être urbanisées à l'occasion, soit d'une modification du plan d'occupation des sols, soit de la création d'une zone d'aménagement concerté ou de la réalisation d'opérations d'aménagement ou de construction compatibles avec un aménagement cohérent de la zone tel qu'il est défini par le règlement ;
- les "zones NB" desservies partiellement par des équipements qu'il n'est pas prévu de renforcer et dans lesquelles des constructions ont déjà été édifiées ;
- les "zones NC" correspondant aux zones de richesses naturelles qui sont à protéger en raison de la valeur agricole des terres ou de la richesse du sol ou du sous-sol ;
- les "zones ND", à protéger en raison, d'une part, de l'existence de risques ou de nuisances et, d'autre part, de la qualité des sites, des milieux naturels, de paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique.
5. Constructibilité encadrée des zones agricoles et des zones naturelles
Les zones agricoles correspondent, essentiellement, aux zones d'occupation agricole. Ces zones font l'objet d'une protection particulière afin de sauvegarder les richesses économiques naturelles qui les caractérisent. Ces zones doivent permettre à l'agriculture de s'exercer ou de se développer à l'abri des pressions de l'urbanisation. Les constructions autorisées dans ces zones doivent en principe être des constructions directement liées et nécessaires à l'activité des exploitations agricoles.
D’une façon générale, il convient d’examiner le règlement du PLU, ou du POS, de chaque commune concernée qui précise expressément les constructions admises au sein des zones agricoles et naturelles. Le règlement peut être plus ou moins strict, soit en autorisant les seules constructions liées à l’activité agricole, soit en admettant dans certains cas l’implantation de constructions liées à des activités para-agricoles.
Concernant les projets liés à l’activité agricole, il doit s'agir :
- de constructions à caractère fonctionnel nécessaires aux exploitations, et de bâtiments nécessaires à l'activité agricole et à l'élevage ;
- de locaux d'habitation liés à ces exploitations (logement de l'exploitant et ses employés, logements des enfants ou des ascendants à condition qu'ils aient une utilité directe pour l'exploitation).
L'appréciation du caractère directement lié et nécessaire à l'activité agricole est parfois difficile à appréhender et donne lieu à un contentieux régulier devant les juridictions administratives.
Le Conseil d'État se prononce régulièrement sur le problème de la constructibilité dans les zones agricoles en appréciant le lien entre les constructions projetées et les activités des exploitations agricoles existantes.
D'une façon générale, le Conseil d'État applique trois critères principaux pour apprécier le bien-fondé des demandes en appréciant :
- l'importance des caractéristiques de l'exploitation agricole (superficie, présence de matériel...). L'exploitation doit avoir une certaine importance, il ne doit pas s'agir d'une exploitation de subsistance ou de loisirs ;
- la nature des activités envisagées. A ce titre, un lien avec l'activité agricole est impératif ;
- la localisation des constructions. Leur proximité avec l'exploitation est nécessaire.
6. Illustrations jurisprudentielles
Parmi les décisions les plus significatives de la jurisprudence, il convient de noter les arrêts suivants :
- exploitation agricole insuffisante : le Conseil d'État a admis le bien-fondé d'un refus administratif de délivrance de permis de construire qui alléguait que la propriété n'avait ni la superficie ni le matériel nécessaire pour être regardée comme une exploitation agricole normalement constituée (CE 22/10/1982, req. n° 24 353 ; CE 5/10/2018, n° 409239) ;
- exploitation agricole inexistante : la cour administrative d’appel de Paris a rejeté la demande formulée par un pétitionnaire qui s’était vu retirer la délivrance d’un permis de construire en laissant croire qu’il allait développer une activité agricole d’élevage de lapins par le dépôt d’une demande d’affiliation auprès de la mutualité sociale agricole alors qu’en réalité la personne avait simplement construit une maison d’habitation (CAA Paris, 27/10/1998, n° 97PA00167, Auliac) ;
- activités de centre équestre : le Conseil d’État a rejeté la requête formulée par un pétitionnaire qui souhaitait installer un centre d'équitation et de loisirs dont l'objet principal était de rendre des prestations de services alors que les installations envisagées ne correspondaient pas à la vocation d'activité agricole telle que définie par le POS. En l’espèce, le terrain d’assiette des bâtiments projetés entrait pour partie en zone ND et pour partie en zone NC alors que la zone ND interdisait toutes les constructions et installations et que la zone NC excluait toutes constructions ou installations qui n’étaient pas liées directement à l’activité agricole (CE 28/07/1993, n° 103795).
Dans un premier temps, il était permis de penser que cette jurisprudence était caduque à la lumière de la nouvelle qualification juridique des activités équestres qui précise que ces activités sont désormais considérées comme agricoles. En réalité, il semble que les activités en question ne sont pas agricoles au regard du droit de l'urbanisme ;
Sur ce point, la Cour administrative d'appel de Paris semblait avoir rompu avec la jurisprudence restrictive du Conseil d'Etat en précisant que les entreprises qui assurent le débourrage, le dressage et la prise en pension de chevaux adultes confiés par des tiers peuvent obtenir un permis de construire au même titre que les exploitants agricoles dans les zones NC régies par les plans d'occupation des sols dont la vocation est principalement agricole (CAA Paris, 20/04/2004, n° 02PA00845). Pour l'avenir et en toute logique, ces demandes de permis de construire devraient rencontrer moins de difficultés puisque la législation précise expressément que ces activités équestres sont agricoles sur le plan juridique (V. sur le sujet). Le droit de l'urbanisme constitue l'une des branches du droit directement concernées par la nouvelle qualification juridique de ces activités ;
- l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Nancy du 1er avril 2010 constitue une bonne illustration des réserves que les juges peuvent avoir à l’égard de la réforme juridique des activités équestres adoptée dans le cadre de la loi du 23 février 2005 qui a affirmé qu’un certain nombre de prestations de services équestres doivent désormais être considérées comme des activités agricoles (CAA Nancy, 1/04/2010, n° 08NC01728).Dans le cas particulier de l’arrêt précité, le maire d’une commune avait délivré un arrêté afin d’autoriser la construction d’un bâtiment pour la prise en pension de chevaux en fin de carrière. A l’issue d’un recours administratif initié par un tiers, le permis est annulé au motif notamment que la prise en pension de chevaux contre rémunération, qui a pour objet principal de rendre une prestation de services, ne peut pas être regardée comme une activité agricole ;
- en dernier lieu, un arrêt de la Cour administrative d'appel de Marseille confirme cette approche restrictive du droit de l'urbanisme et son indépendance à l'égard de la qualification juridique agricole (CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 17/12/2020, 19MA05029). Selon les juges d'appel, la circonstance que l'activité en question pourrait être regardée comme correspondant à une activité agricole au regard de l'article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime est sans incidence sur le droit de l'urbanisme dès lors que cette disposition relève d'une législation indépendante.
- activité de commercialisation de la production agricole : le Conseil d’État a rejeté la requête d’un maire formé contre le jugement d’un tribunal administratif qui avait annulé l’arrêté municipal refusant la délivrance d’un permis de construire à une société agricole qui exerçait une activité de commercialisation provenant principalement de sa production. Le Conseil d’État a constaté que la SCEA concernée réalisait un chiffre d’affaires essentiellement constitué par la vente de sa production et non par celle de marchandises achetées. L’activité de la société devant être regardée comme agricole, la demande de permis de construire pour l’édification de serres en zone NC ne pouvait être refusée (CE, 26/02/1994, n° 128686, Commune de Limonest, Bull. Jurisp. Dr. Urb. 7/1994, p. 61) ;
- activité de ferme auberge : la demande d’un permis de construire pour un projet de ferme auberge se justifie dès lors que les travaux envisagés entraînent un changement de destination des bâtiments préexistants. De plus, cette demande de permis ne peut pas être accordée si ce changement de destination n’est pas au nombre de ceux prévus par le règlement du plan d’occupation des sols de la commune concernée. Cette solution affirmée par un arrêt de la cour administrative d’appel de Lyon en date du 4 juillet 2000 précise les modalités de prise en compte des activités agritouristiques par le droit de l’urbanisme (CAA Lyon 04/07/2000, n° 96LY01172). Cette décision confirme un jugement rendu par le tribunal administratif de Grenoble qui avait annulé l’arrêté municipal délivrant permis de construire. Cet arrêt est intéressant à un double titre en dehors du fait que les solutions sont peu abondantes dans ce domaine :
* en premier lieu, la réalisation des travaux envisagés doit, selon la Cour, être regardée comme constitutive d’un changement de destination du bâtiment préexistant quel que soit en tout état de cause le lien entre l’activité de ferme auberge projetée et l’exploitation agricole concernée. Il faut rappeler dans ce domaine que la réalisation de travaux, même ne concernant que des aménagements intérieurs, sont soumis à permis de construire dès lors qu’ils entraînent un changement de destination des bâtiments préexistants. En l’espèce, le projet d’aménagement intérieur d’une partie des bâtiments d’habitation en ferme auberge a été considéré comme constitutif d’un changement de destination. Devant l’imprécision de la notion de changement de destination, les juges optent pour une interprétation suffisamment large pour viser de nombreux projets. Sur ce point, la définition juridique de l’activité agricole qui englobe en principe les activités agritouristiques apparaît donc d’une portée limitée en matière de droit de l’urbanisme ;
* en second lieu, la rédaction restrictive du plan d’occupation des sols n’autorisait de façon limitative que certaines opérations. A défaut d’être expressément visée par le règlement, les juges ont procédé à son application littérale en considérant ainsi que l’opération envisagée ne pouvait être admise. Force est de constater que la rédaction du règlement des plans d’occupation des sols des zones naturelles (désormais des plans locaux d’urbanisme) est donc déterminante pour la réalisation de projets d’activités d’accueil touristique en milieu rural qui nécessitent l’obtention préalable d’un permis de construire. Une rédaction moins stricte du même règlement aurait certainement pu admettre le projet de ferme auberge.
7. Tournant jurisprudentiel
Par l’arrêt du Conseil d’Etat du 14 février 2007, un exploitant agricole s'est vu refuser l'octroi d'un permis de construire pour implanter un gîte rural à proximité de son exploitation (CE 14/02/2007, n° 282398). Notons que l'intéressé avait au préalable eu gain de cause devant la Cour administrative d'appel de Marseille et avait obtenu à ce titre la condamnation de l'Etat pour un montant de près de 20 000 €, décision annulée par la jurisprudence inverse du Conseil d'Etat.
Pour fonder sa décision, le Haut Conseil précise que la construction d'un «édifice hôtelier» (qualification donnée au gîte rural) ne peut être regardée comme nécessaire à l'exploitation agricole au sens du code de l'urbanisme, quand bien même l’activité en question aurait été utile à la viabilité de l’exploitation concernée. Par cette formulation, les juges administratifs écartent la définition juridique de l'activité agricole. Même si dans le cas particulier la commune ne disposait pas de document d'urbanisme et faisait l'objet du principe de constructibilité limitée, la solution n’aurait pas été différente si le projet avait été envisagé dans le cadre d'une zone A d'un plan local d'urbanisme (PLU).
8. Imbroglio juridique des constructions non agricoles dans les zones agricoles et naturelles
Suite à l'arrêt du Conseil d'Etat du 14 février 2007 (V. ci-dessus n° 7) confirmant le bien-fondé de la décision d'un maire de refuser la délivrance d'un permis de construire pour la création d'un gîte rural par un agriculteur, plusieurs parlementaires ont saisi les ministères compétents pour appréhender la portée de cette décision en s'inquiétant du fait que le développement des activités agritouristiques pourrait être compromis. En réponse, les services de l'Etat ont précisé, qu'à la suite de la jurisprudence du Conseil d'Etat, il n'était plus possible de délivrer un permis de construire dans des zones A des PLU pour les activités agritouristiques, sauf à déterminer de petites zones naturelles (RM Masson, JO Sénat 31/01/2008, n° 01715).
Cette réponse administrative était formulée alors même que la décision du Haut Conseil concernait une commune dans laquelle il n'y avait pas de document d'urbanisme (PLU ou POS ou cartes communales) pour faire l'objet du principe de la constructibilité limitée. A ce titre, il faut rappeler qu’un certain nombre de règlements de PLU (ou de POS) prévoit expressément la délivrance de permis de construire dans les zones A pour la réalisation d'activités agritouristiques, sauf à soutenir l'illégalité de nombreux PLU, ce que les maires concernés auraient quelque difficulté à envisager. Il est fort probable que la réponse du Haut Conseil eut été aussi restrictive dès lors que celui-ci qualifie le projet d’aménagement de gîtes ruraux comme correspondant à la construction d'un édifice hôtelier. Dans les faits, les services de l'Etat se conforment à cette analyse restrictive au titre de leur contrôle de la légalité. Dans ces conditions, il n'est pas inutile de rappeler le contenu des documents d'application des plans d'urbanisme.
Par ailleurs, le «pastillage » des zones agricoles avec des micro-zones naturelles N, tel que préconisé par les services de l’Etat n’était pas sans susciter de difficultés. Tout d’abord, celui-ci suppose la modification du document d’urbanisme avec les contraintes administratives que constitue cette procédure. De plus, il est apparu que ce fameux pastillage est illégal au regard de la dernière jurisprudence administrative.
Ainsi, la Cour administrative d’appel de Lyon a précisé que la possibilité ouverte par l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme de créer ces zones N doit répondre à l’objectif de protection des milieux naturels et paysages auquel est subordonné l'institution des zones naturelles (CAA Lyon, 27/12/2007, N° 06LY00445). Dans ces conditions, la mise en place de micro-zones N constructibles à l’intérieur de zones agricoles sans répondre à l’objectif de protection précité ne peut valablement être envisagée. Dès lors, pour les juges saisis, un permis de construire litigieux qui a été délivré à la faveur d'un zonage N entaché d'erreur de droit doit être annulé. Pour les juges, le zonage N est illégal au motif que les auteurs du plan local d'urbanisme (PLU) ont créé à l'intérieur de la zone agricole A couvrant le secteur, et où sont seules autorisées les constructions liées à une exploitation agricole, des micro-zones N délimitées en englobant au plus près les constructions existantes en l’absence de toute référence à un souci de protection des milieux naturels et des paysages. Les juges font à ce titre une interprétation stricte de l’article R. 123-8 du code de l’urbanisme qui justifie la création des zones N. Par un arrêt du 31 mars 2010, le Conseil d’Etat a infirmé la position des services ministériels précités en considérant que la création de ces micro-zones N s’avèrent illégales en l'absence de toute référence à un objectif de protection des milieux naturels et des paysages ou de protection des espaces naturels qui doivent justifier la création d'une zone N (CE 31/03/2010, n° 313762).
Bref, après avoir constaté que les zones A ne pourraient plus faire l’objet de permis de construire pour l’exercice d’activités agritouristiques, les juges ont affirmé que le micro-zonage en zones N préconisé par les ministères est en réalité illégal. Le débat était à ce stade ubuesque. Pour formuler des propos, sans aucun doute incorrects, sur le plan juridique, encore heureux que le contrôle de légalité ne s’applique pas à la lettre.
Pour mettre fin à ce désordre, le législateur a modifié l'article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme par l’article 19 de la loi du 12 juillet 2010 dite du loi Grenelle II en précisant en ces termes :
« Dans les zones naturelles, agricoles ou forestières, le règlement peut délimiter des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels des constructions peuvent être autorisées a la condition qu'elles ne portent atteinte ni a la préservation des sols agricoles et forestiers ni a la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages. Le règlement précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone ».
Désormais, les maires disposent ainsi d’un fondement juridique pour modifier le règlement du document d’urbanisme afin de permettre la délivrance de permis de construire, notamment pour la création ou de développement d’activités touristiques en milieu rural, dans les zones en principe non urbanisables.
Cette disposition doit désormais prendre en compte la nouvelle formulation adoptée dans le cadre de la loi du 24 mars 2014 (loi ALUR) examinée ci-après.
9. Possibilités de dérogations des zones agricoles et naturelles : création de STECAL ou changement de destination hors STECAL
Pour résumer l'issue des évolutions jurisprudentielles et législatives mentionnées ci-dessus, la réalisation d'opérations d'urbanisme par constructions ou changement de destination de constructions préexistantes situées dans les zones agricoles et naturelles peut faire l'objet de 2 dérogations qui sont les suivantes :
- la création de secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (dénommés STECAL) (a) ;
- le changement de destinations des bâtiments visé par le règlement du PLU (b).
a. La création de secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (dénommés STECAL)
La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (dite loi ALUR) a reformulé à nouveau le principe qui précise dans quelle mesure des autorisations d'urbanisme peuvent être délivrées pour des opérations qui dérogent à l'affectation normale des zones agricoles et des zones naturelles. Ces dispositions concernent directement les activités d'accueil touristique qui ne sont pas considérées comme agricoles au regard du droit de l'urbanisme.
Selon
la dernière formulation législative, le règlement (du PLU) peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés :
1° Des constructions ;
2° Des aires d'accueil et des terrains familiaux locatifs destinés à l'habitat des gens du voyage au sens de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ;
3° Des résidences démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs.
Il précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions, permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone.
Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l'hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire.
Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers.
(article L. 151-13 du code de l'urbanisme)
Selon les débats parlementaires, cette mesure résulte de la volonté de procéder à la limitation du pastillage dans les communes couvertes par un PLU. La mesure antérieure avait comme conséquence de multiplier en pratique le nombre de pastilles nuisant ainsi à la cohérence des territoires et favorisant leur mitage. Ainsi, selon les pouvoirs publics :
"Même si leur utilité peut être réelle, il convenait de les encadrer. C’est ce que réalise notamment le nouveau dispositif, en encadrant les « pastilles » et en les autorisant aussi bien pour certaines constructions que pour l’édification d’aires d’accueil pour les gens du voyage ou pour la construction de résidences démontables constituant l’habitat permanent de leurs utilisateurs (yourtes, cabanes en bois…). Afin d’instaurer un système de contrôle efficace, le présent article prévoit par ailleurs que la délimitation de ces secteurs sera effectuée après avis de la CDCEA (commission départementale de consommation des espaces agricoles) compétente, l’avis de cette dernière étant un avis simple et non un avis conforme. Si ces règles s’appliquent aux constructions à venir, il est par ailleurs prévu que les constructions existantes à la date de la promulgation de la présente loi et qui se situeraient en-dehors des secteurs ainsi définis peuvent faire l’objet d’une adaptation ou d’une réfection mais ne peuvent en revanche changer de destination, cette règle ne valant pas pour les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole".
b. Changement de destination des bâtiments visés par le règlement du PLU (hors STECAL)
Depuis la loi "solidarité et renouvellement urbain" du 13 décembre 2000 (dite loi SRU), les zones "A" dites agricoles remplacent les zones " NC " des plans d'occupation du sol (POS) lorsque la commune a mis en place un plan local d'urbanisme (PLU). Toutefois, l'utilisation de ces nouvelles zones A s'avère plus stricte puisqu'il n'est plus possible de procéder à des travaux sur des constructions agricoles qui cessent d'être affectées à cet usage. Afin d'assouplir ces contraintes, la loi du 2 juillet 2003 Urbanisme et Habitat a précisé que dans les zones agricoles, le règlement du PLU peut désigner les bâtiments agricoles qui, en raison de leur intérêt architectural ou patrimonial, peuvent faire l’objet d’un changement de destination, dès lors que ce changement ne compromet pas l’exploitation agricole (ancien art. L. 123-3-1 au sein du code de l'urbanisme issu de l'art.15 de la loi n° 200-590 du 2 juillet 2003).
L'article 25 de la loi d'avenir agricole du 13/10/2014 a aménagé la possibilité de changement de destination des bâtiments agricoles préexistants en précisant dans ces termes :
" Dans les zones agricoles ou naturelles et en dehors des STECAL mentionnés ci-dessus, le règlement (du PLU) peut désigner les bâtiments (agricoles) qui peuvent faire l'objet d'un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. Le changement de destination est soumis, en zone agricole, à l'avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers et, en zone naturelle, à l'avis conforme de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites" (art. L.123-1-5 (II-6°-c) du code de l'urbanisme désormais codifié sous l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme).
Désormais, il n'est plus fait mention de l'intérêt architectural ou patrimonial des bâtiments concernés. Cette modification devrait faciliter la désignation des bâtiments visés par cet assouplissement, qui peuvent ainsi être affectés à des activités agritouristiques, encore faut-il toutefois que ces bâtiments soient désignés dans le règlement du PLU.
(V. la fiche de synthèse du Ministère du Logement intitulée Constructibilité en zones agricoles et naturelles de Sept. 2014)
c. Renvoi à la définition juridique de l'activité agricole
Depuis l'arrêt du Conseil d'Etat du 14 février 2007 présenté ci-dessus, il semblait clairement établi que le droit de l'urbanisme ignorait la définition juridique de l'activité agricole pour justifier les refus de permis de construire dans les zones agricoles pour l'exercice d'activités agri-touristiques, sauf à s'inscrire dans les dérogations que sont notamment les STECAL qui nécessitent de modifier les PLU (plans locaux d'urbanisme).
En 2017, les services administratifs semblent revenir sur leur position, qui était dans la droite ligne du Haut Conseil, en renvoyant désormais à la définition juridique de l'activité agricole. Ainsi, le Guide de la modernisation du contenu du plan local d’urbanisme d'Avril 2017 précise en ces termes : "La sous-destination exploitation agricole recouvre l’ensemble des constructions concourant à l’exercice d’une activité agricole au sens de l’article L. 311-1 du code rural et la pêche maritime".
Cela étant, ce document ayant une valeur juridique tout à fait relative, il faut se garder d'en tirer toutes conclusions définitives.
d. Classement en sous-destination Logement et Habitation des chambres d'hôtes et des meublés de tourisme
Toujours selon le même arrêt du Conseil d'Etat du 14/02/2007, l'activité d'hébergement agritouristique semblait classée en activité hôtelière, ce qui n'était pas sans poser quelque difficulté pour obtenir les permis de construire en zones agricoles.
Suite à la publication l’arrêté du 10 novembre 2016 définissant les destinations et sous-destinations de constructions pouvant être réglementées par le règlement national d'urbanisme et les règlements des plans locaux d'urbanisme, les services administratifs ont formulé dans un document interne le sort des chambres d'hôtes et des meublés de tourisme en commentant la Destination habitat : sous-destinations logement et hébergement :
Selon ces commentaires administratifs, cette sous-destination Logement et hébergement recouvre également :
- les chambres d’hôtes au sens de l’article D. 324-13 du code du tourisme, c’est-à-dire limitées à 5 chambres pour une capacité maximale de 15 personnes ;
- les meublés de tourisme dès lors qu’ils ne proposent pas de prestations hôtelières au sens du b) du 4° de l’article 261-D du code général des impôts, c'est-à-dire au moins trois des prestations suivantes : petit déjeuner, nettoyage régulier des locaux, fourniture de linge de maison et réception, même non personnalisée, de la clientèle. Pour l’application de l’arrêté, les gîtes sont considérés comme des meublés de tourisme.
Certes, cette classification est moins handicapante que la Destination commerciale d'hébergement hôtelier. Cela étant, elle est clairement distincte de la destination agricole.
Les articles 39 et 41 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (dite loi ELAN) ont procédé à un assouplissement législatif des conditions de délivrance des permis de construire dans les zones agricoles et rurales en faveur de certaines activités de diversification agricole.
Pour les communes dotées d’un plan local d’urbanisme, dans les zones agricoles ou forestières, le règlement peut autoriser les constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles, lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (art. L. 151-11 du code de l’urbanisme modifié par l’article 41 de la loi du 23/11/2018).
Dans les communes dotées de cartes communales, ces documents délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception des constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou forestière, à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production (art. L. 161-4 du code de l’urbanisme modifié par l’article 39 de la loi du 23/11/2018).
Enfin pour les communes sans carte communale et sans plan local d’urbanisme et soumises au règlement national d’urbanisme qui pose le principe de l’inconstructibilité en dehors des parties actuellement urbanisée, peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune les constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles, lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production et dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées. Ces constructions et installations ne peuvent pas être autorisées dans les zones naturelles, ni porter atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (art. L. 111-4 du code de l’urbanisme modifié par l’article 41 de la loi du 23/11/2018).
Il est à noter que le législateur s’est arrêté à mi-chemin puisque les textes modifiés ne visent pas les activités touristiques ayant pour support l’exploitation agricole. Une formulation avait été adoptée en ce sens par le Sénat puis a disparu du texte final qui a résulté de la Commission mixte paritaire.
10. Consultation des chartes de territoire
Afin de prévenir les difficultés et de préciser les droits et obligations de chacun, dans de nombreux départements ont été élaborées des chartes de territoire conjointement signées par les Conseils départementaux, l'Association des maires, la Chambre d'agriculture et les organisations agricoles. Ces documents décrivent les moyens et outils à disposition des élus pour favoriser la prise en compte des enjeux agricoles et contiennent des préconisations destinées à orienter les projets de territoire.
Ces chartes ne sont pas opposables aux tiers ; elles constituent des outils d’aide à la décision. Elles ont un rôle principalement pédagogiques et précisent les conditions d'implantation et de développement des activités touristiques en milieu rural.
B. Les communes sans document d’urbanisme et principe de constructibilité limitée
11. Principes généraux
Les communes qui ne disposent pas de document d'urbanisme sont régies par le principe de constructibilité limitée (art. L. 111-3 du code de l’urbanisme). La règle de constructibilité limitée établit une distinction fondamentale entre :
- d'une part, les terrains situés dans les parties actuellement urbanisées de la commune et dans lesquelles les constructions sont en principe admises,
- d'autre part, les terrains situés hors des parties actuellement urbanisées où les constructions nouvelles sont strictement limitées.
Cette règle de constructibilité limitée ne s'applique ni dans les bourgs, ni dans les hameaux existants, ni en contiguïté de ces bourgs et hameaux, mais seulement dans les territoires non bâtis ou construits de façon dispersée.
En l'absence de document d’urbanisme opposable aux tiers, seules sont autorisées, en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune :
- l'adaptation, la réfection ou l'extension des constructions existantes ;
- les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, à l'exploitation agricole, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d'opérations d'intérêt national ;
- les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées et l'extension mesurée des constructions et installations existantes ;
- les constructions ou installations, sur délibération motivée du conseil municipal, si celui-ci considère que l'intérêt de la commune le justifie, dès lors qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la salubrité et à la sécurité publique et qu'elles n'entraînent pas un surcroît important de dépenses publiques.
Compte tenu de la diversité des situations locales, cette notion donne lieu à des appréciations au cas par cas, soit par le maire agissant au nom de l'État ou le Préfet, soit par le juge administratif en cas de recours contentieux.
Il est à noter que la loi ELAN du 23/11/2018 reconnait expressément la possibilités de délivrer des persmis pour les constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles, lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production et dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées. Ces constructions et installations ne peuvent pas être autorisées dans les zones naturelles, ni porter atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (art. L. 111-4 du code de l'urbanisme).
12. Illustrations jurisprudentielles
Le Conseil d’État a rejeté la demande formulée par un pétitionnaire qui sollicitait un permis de construire pour un projet de "réaménagement" de bâtiments autrefois à usage de ferme situés en dehors des parties actuellement urbanisées alors qu’en fait il s’agissait de la reconstruction totale de bâtiments en partie en ruine et désaffectés qui avaient cessé d’être imposés à la taxe foncière au titre des propriétés bâties depuis quinze ans. En l’espèce, l’opération envisagée ne pouvait être assimilée à l’adaptation, la réfection ou l’extension des constructions existantes (CE 13/05/1992, n° 107914, Fernandez).
Par l’arrêt du Conseil d’Etat du 14 février 2007, un exploitant agricole s'est vu refuser l'octroi d'un permis de construire pour implanter un gîte rural à proximité de son exploitation (CE 14/02/2007, n° 282398). Notons que l'intéressé avait au préalable eu gain de cause devant la Cour administrative d'appel de Marseille et avait obtenu à ce titre la condamnation de l'Etat pour un montant de près de 20 000 €, décision annulée par la jurisprudence inverse du Conseil d'Etat.
Pour fonder sa décision, le Haut Conseil précise que la construction d'un «édifice hôtelier» (qualification donnée au gîte rural) ne peut être regardée comme nécessaire à l'exploitation agricole au sens du code de l'urbanisme, quand bien même l’activité en question aurait été utile à la viabilité de l’exploitation concernée. Par cette formulation, les juges administratifs écartent la définition juridique de l'activité agricole. Même si dans le cas particulier la commune ne disposait pas de document d'urbanisme et faisait l'objet du principe de constructibilité limitée, la solution n’aurait pas été différente si le projet avait été envisagé dans le cadre d'une zone A d'un plan local d'urbanisme (PLU).
13. Assouplissement facultatif du principe de constructibilité limitée
La loi Urbanisme et Habitat du 2 juillet 2003 a assoupli le principe de constructibilité limitée en permettant désormais les changements de destination des bâtiments existants (article 34 de loi du 2 juillet 2003 modifiant l'art. L. 111-1-2 du code de l'urbanisme désormais codifié sous l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme). Selon ces possibilités de dérogation à la règle de constructibilité limitée applicables dans les communes qui reçoivent très peu de demandes de permis de construire et qui n'ont pas de document d'urbanisme, le conseil municipal peut, sur délibération motivée, accepter une construction ponctuelle présentant un intérêt pour la commune.
La commune est seule juge de cet intérêt. Pour cela, le terrain concerné ne doit pas faire l'objet d'une protection particulière du point de vue de l’agriculture, de l’environnement ou des paysages et la construction ne doit pas entraîner des dépenses importantes pour la commune, notamment en matière de réseaux (Circ. n° 2003-48/UHC/DU1/14 du 31/07/2003 portant présentation de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 Urbanisme et habitat).
La loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement a ajouté une nouvelle exception en permettant la construction de bâtiments nouveaux à usage d'habitation à l'intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales.
A ce titre, l’autorisation de construire peut être délivrée si le bâti se caractérise par la présence de plusieurs bâtiments, lesquels forment dans la plupart des cas une cour intérieure de nature à créer une impression d’espace clos délimitant un périmètre. Ces restrictions doivent être prises en compte avec la plus grande vigilance pour éviter que cette exception n’aboutisse à favoriser un habitat dispersé, ce qui irait à l’encontre du principe de constructibilité limitée.
(V. Fiche du Ministère du Logement concernant la constructibilité hors des documents d'urbanisme)
C. Principe de réciprocité : protection des activités agricoles préexistantes
14. Principes
Lorsque des dispositions législatives ou réglementaires soumettent à des conditions de distance l'implantation ou l'extension de bâtiments agricoles vis-à-vis des habitations et immeubles habituellement occupés par des tiers, la même exigence d'éloignement doit être imposée à ces derniers à toute nouvelle construction précitée à usage non agricole nécessitant un permis de construire, à l'exception des extensions de constructions existantes (art. L. 111-3 du code rural).
Cette règle issue de la loi d'orientation agricole de juillet 1999 et aménagée à plusieurs reprises, plus communément connue sous le principe de réciprocité, a pour effet d'imposer la même distance d'implantation aux constructions non agricoles que les constructions agricoles doivent elles-mêmes respecter en vertu du règlement sanitaire départemental ou de la législation sur les installations classées. Ce dispositif a pour objet de prévenir les contentieux de voisinage en raison des nuisances que peuvent générer les activités agricoles. Tout projet d'implantation ou de développement d'activités touristiques en milieu rural peut se voir opposer cette règle particulière.
Par dérogation au principe ci-dessus, une distance d'éloignement inférieure peut être autorisée par l'autorité qui délivre le permis de construire, après avis de la chambre d'agriculture, pour tenir compte des spécificités locales, notamment dans les zones urbaines délimitées par les documents d'urbanisme opposables aux tiers et dans les parties actuellement urbanisées de la commune en l'absence de documents d'urbanisme.
Selon les services de l'Etat, sont exemptés de cette règle d'éloignement, les constructions liées à des activités annexes tels que gîtes ruraux, fermes auberges, campings déclarés... sous condition qu’elles soient strictement liées à l’activité agricole.
§ 2. Les formalités administratives avant la réalisation de constructions ou de travaux
15. Objet
La réalisation de certains travaux immobiliers peut nécessiter l’accomplissement de formalités administratives préalables qui permettent ainsi de vérifier leur compatibilité avec le droit de l’urbanisme.
En premier lieu, avant d'envisager la mise en place ou le développement d'activités touristiques, les prestataires peuvent en premier lieu solliciter auprès de l'autorité compétente un certificat d'urbanisme (A).
Ensuite, afin de réaliser leur projet, les intéressés doivent, selon le cas, procéder à la formalité administrative nécessaire qui prend la forme soit d'une autorisation appelée en la matière permis de construire (B) ou permis d'aménager (C), soit d'une déclaration de travaux (D).
A. La demande d’un certificat d’urbanisme
16. Intérêt du certificat d'urbanisme
Le plus souvent facultative, la demande de certificat d'urbanisme est toutefois utile et conseillée avant l'achat d'un terrain ou d'un immeuble bâti à modifier, ou toute opération de construction projetée sur un terrain. Le certificat d'urbanisme est une procédure d'information non obligatoire à la disposition des usagers désireux de connaître les dispositions d'urbanisme applicables à un terrain (art. L. 410-1 du code de l'urbanisme).
Une distinction doit être établie entre deux types de certificats d’urbanisme :
- le certificat d’urbanisme d’information. Ce document indique les dispositions d’urbanisme applicables, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d’urbanisme applicables au terrain concerné ;
- le certificat d’urbanisme opérationnel. Ce document précise, en plus des mentions précitées, si pour une opération déterminée, le terrain peut être utilisé pour l’opération projetée. Pour ce faire, le demandeur doit indiquer la destination et la nature des constructions en projet, ainsi que la superficie de leurs planchers hors œuvre. Le certificat d’urbanisme opérationnel indique, dès lors que la demande a précisé la nature de l’opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l’état des équipements publics existants ou prévus. Dans le cadre de cette seconde hypothèse, lorsqu’une demande d’autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d’un certificat d’urbanisme, les dispositions d’urbanisme, le régime des taxes et participations d’urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu’ils existaient à la date du certificat ne peuvent pas être remis en cause à l’exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique .
(art. R. 410-1 et s. du code de l'urbanisme) (art A. 410-1 et s .du code de l’urbanisme)
Le formulaire de demande de certificat d'urbanisme (cerfa N° 13410) est accessible à l'adresse internet suivante :
https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/R1970
B. La demande d’un permis de construire
17. Principes
D’une façon générale, quiconque désire entreprendre ou implanter une construction à usage d’habitation ou non, même ne comportant pas de fondations, doit, au préalable, obtenir un permis de construire. Le même permis est exigé pour les travaux exécutés sur les constructions existantes, lorsqu’ils ont pour effet d’en changer la destination, de modifier leur aspect extérieur ou leur volume, ou de créer des niveaux supplémentaires (art. L. 421-1 et s. du code de l’urbanisme) (art. R. 421-1 et s. du code de l’urbanisme).
Il en est de même des reconstructions d'immeubles ou de la construction d'une maison à l'emplacement d'une ruine.
Les travaux immobiliers soumis à l’obtention préalable d’un permis de construire concernent donc principalement deux types d’opérations :
- les constructions et ouvrages nouveaux,
- les travaux sur les constructions et ouvrages existants.
Ces principes doivent tenir compte du fait que certaines opérations sont soumises à une procédure allégée sous la forme d’une déclaration préalable (V. ci-après).
18. Précisions concernant les travaux portant sur des bâtiments existants
Les travaux sur bâtiments existants sont soumis à l’obtention préalable d’un permis de construire dès lors qu’ils entraînent :
- soit un changement de destination (a),
- soit une modification de l'aspect extérieur (b),
- soit la création d’un niveau ou de volume supplémentaire (c).
a. Changement de destination
Les travaux qui entraînent un changement de destination nécessitent l’obtention d’un permis de construire sans que la législation en vigueur ne précise très clairement cette notion. A ce titre, les articles R. 151-27 et s. du même code fixent les diférentes destinations qui peuvent être retenues pour une construction avec notamment l’habitation, l’hébergement hôtelier, les bureaux, le commerce, l’artisanat, l’industrie, l’exploitation agricole ou forestière.
Les locaux accessoires d’un bâtiment sont réputés avoir la même destination que le local principal. Il y a changement de destination lorsqu’un bâtiment existant passe d’une des cinq catégories désormais définies par les articles R. 151-27 et s. du code de l’urbanisme à une autre de ces catégories. Ainsi, la transformation d’une grange en habitation constitue un changement de destination, sauf à considérer qu’il s’agit d’un local accessoire à une habitation. ll convient également de consulter l'arrêté du 10 novembre 2016 définissant les destinations et sous-destinations de constructions pouvant être réglementées par le règlement national d'urbanisme et les règlements des plans locaux d'urbanisme ou les documents en tenant lieu.
Ce changement de destination est soumis à permis de construire ou à déclaration préalable en fonction de la nature des travaux à réaliser. Sont soumis à permis de construire les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien et des réparations ordinaires, les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s'accompagnent d'un changement de destination entre les différentes destinations précitées (art. R. 421-14 du code de l’urbanisme).
En revanche, le changement de destination sans travaux n’est pas soumis à permis de construire. De même, les simples travaux d'aménagement intérieur ne sont pas subordonnés à l'obtention d'un permis de construire.
b. Modification de l'aspect extérieur ou du volume
Sont soumis à permis de construire les travaux exécutés sur des constructions existantes les travaux ayant pour effet de percer ou d'agrandir une ouverture sur un mur extérieur.
c. Création de niveau supplémentaire ou modification du volume
Sont soumis à permis de construire, les travaux ayant pour objet de modifier le volume des constructions existantes, après une surélévation ou une extension, ou de créer un ou plusieurs niveaux supplémentaires à l’intérieur du volume existant. Ces différentes précisions doivent être combinées avec les règles concernant les opérations soumises à déclaration de travaux en lieu et place du permis de construire.
19. Autorités compétentes concernant les autorisations d'urbanisme
L’autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d’aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l’objet d’une déclaration préalable est en principe :
- le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d’un plan local d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu, ainsi que, lorsque le conseil municipal l’a décidé, dans les communes qui se sont dotées d’une carte communale ; lorsque le transfert de compétence à la commune est intervenu, ce transfert est définitif ;
- le préfet ou le maire au nom de l’État dans les autres communes.
(art. L. 422-1 et s. du code de l'urbanisme)
C. La demande d'un permis d'aménager
La procédure du permis d'améanger est une variante du permis de construire qui conduit à la délivrance d'une autorisation préalable avant la réalisation de certaines opérations qui sont déterminées par les articles R. 421-19 et s. du code de l'urbanisme.
En matière de tourisme, sont notamment concernés :
- la création ou l'agrandissement d'un terrain de camping permettant l'accueil de plus de vingt personnes ou de plus de six tentes, caravanes ou résidences mobiles de loisirs,
- il en est de même pour la création ou l'agrandissement d’un parc résidentiel de loisirs,
- le réaménagement d'un terrain de camping ou d'un parc résidentiel de loisirs existant, lorsque ce réaménagement a pour objet ou pour effet d'augmenter de plus de 10 % le nombre des emplacements,
- les travaux ayant pour effet, dans un terrain de camping ou un parc résidentiel de loisirs, de modifier substantiellement la végétation qui limite l'impact visuel des installations.
V. le formulaire officiel : https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/R21378
D. La déclaration préalable de travaux
20. Principes
Les travaux de dimension limitée sont soumis à une procédure administrative allégée qui consiste en une déclaration de travaux. Cette procédure se substitue au permis de construire. La procédure de déclaration de travaux n’a pas pour objet de supprimer le contrôle administratif préalable qui demeure. En réalité, il ne s’agit pas véritablement d’un régime déclaratif mais d’un régime de permis de construire simplifié (art. L. 421-4 et s. du code de l’urbanisme).
21. Opérations soumises à déclaration préalable
A ce titre, il faut distinguer trois types de travaux soumis à déclaration préalable avec :
- d’une part, les constructions nouvelles soumises à déclaration préalable. Sont notamment visées les constructions ayant pour effet de créer une surface hors œuvre brute supérieure à deux mètres carrés et inférieure ou égale à vingt mètres carrés, les habitations légères de loisirs dont la surface hors œuvre nette est supérieure à trente-cinq mètres carrés, les piscines dont le bassin a une superficie inférieure ou égale à cent mètres carrés et qui ne sont pas couvertes ou dont la couverture, fixe ou mobile, a une hauteur au-dessus du sol inférieure à un mètre quatre-vingt (art. R. 421-9 à 12 du code de l’urbanisme) ;
- d’autre part, certains travaux et changements de destination. Doivent être précédés d'une déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire les travaux exécutés sur des constructions existantes (à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires) et les changements de destination des constructions existantes tels que notamment les travaux de ravalement et les travaux ayant pour effet de modifier l'aspect extérieur d'un bâtiment existant, les changements de destination d'un bâtiment existant entre les différentes destinations définies aux articles R. 151-27 et s du code de l’urbanisme (agricole, commerciale, artisanale, habitation….) sans modification des structures porteuses. Il est à noter que les locaux accessoires d'un bâtiment sont réputés avoir la même destination que le local principal (art. R. 421-17 du code de l’urbanisme) ;
- et enfin, certains travaux, installations et aménagements. Sont notamment visés à ce titre, l'aménagement ou la mise à disposition des campeurs, de façon habituelle, de terrains ne nécessitant pas un permis d'aménager en application de l'article R. 421-19, l'installation, pour une durée supérieure à trois mois par an, d'une caravane autre qu'une résidence mobile mentionnée au j ci-dessous sur un terrain situé en dehors d'un parc résidentiel de loisirs, d'un terrain de camping, d'un village de vacances classé en hébergement léger au sens du code du tourisme ou d'une dépendance de maison familiale de vacances agréée au sens du code du tourisme ou sur un emplacement d'un terrain de camping, d'un village de vacances classé en hébergement léger au sens du code du tourisme ou d'une dépendance de maison familiale de vacances agréée au sens du code du tourisme qui a fait l'objet d'une cession en pleine propriété, de la cession de droits sociaux donnant vocation à sa propriété en attribution ou en jouissance ou d'une location d'une durée supérieure à deux ans renouvelable (art. R. 421-23 et s. du code de l'urbanisme).
22. Procédure de la déclaration préalable de travaux
Les personnes concernées par la procédure de déclaration de travaux doivent déposer un dossier adressé par pli recommandé au maire de la commune où les travaux sont envisagés ou déposer ce dossier contre décharge à la mairie. Ce dossier comprend le formulaire officiel, un plan de situation du terrain, un plan de masse de la construction, une représentation de l’aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées. Dans un premier temps, l'administration vérifie si la déclaration est recevable. Les cas d'irrecevabilité, au nombre de trois, correspondent soit à une erreur dans le choix de l'imprimé, soit au défaut d'autorisation de coupes d'arbres ou de défrichement, soit à l'absence d’autorisation d'occupation du domaine public.
Après instruction de la déclaration des travaux, la décision de l'autorité administrative qui a instruit le dossier peut consister soit en une absence d'opposition dans le délai d'un mois après le dépôt du dossier complet (deux mois en cas de demande d’avis de l’architecte des bâtiments de France), auquel cas les travaux peuvent être réalisés, soit en une autorisation assortie de prescriptions, soit en une opposition pure et simple par rapport au projet de construction en raison de l'inconstructibilité du terrain.
La consultation de la Notice explicative pour les demandes de permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir et déclaration préalable (cerfa N° 51434#08) permet de déterminer avec plus de précisions le régime applicable selon le type d' opération envisagée.
Pour consulter Formulaires et Notices officiels : V. https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/R11646
E. L'intervention obligatoire ou facultative des architectes
23. Principes généraux
En principe, quiconque désire entreprendre des travaux soumis à une autorisation de construire doit faire appel à un architecte pour établir le projet architectural faisant l'objet de la demande de permis de construire, sans préjudice du recours à d'autres personnes participant soit individuellement, soit en équipe, à la conception (art. 3 de la loi n° 77-2 du 3/01/1977 sur l'architecture).
Par dérogation, ne sont pas tenues de recourir à un architecte les personnes physiques qui déclarent vouloir édifier ou modifier, pour elles-mêmes, une construction de faible importance, notamment lorsque la surface maximale de plancher n'excède pas un certain seuil. Le recours à l'architecte n'est pas non plus obligatoire pour les travaux soumis au permis de construire, qui concernent exclusivement l'aménagement et l'équipement des espaces intérieurs des constructions et des vitrines commerciales ou qui sont limités à des reprises n'entraînant pas de modifications visibles de l'extérieur.
Ainsi, le recours à un architecte est obligatoire pour construire ou agrandir un logement si la construction ou la transformation d'un logement d'habitation est soumise à une demande de permis de construire et porte sur une surface de plus de 150 m².
(art. R. 431-2 du code de l'urbanisme)
A contrario, l'intervention de ce professionnel n'est pas obligatoire, mais simplement facultative, dans les cas suivants :
- la surface hors œuvre nette de la construction (à usage autre qu’agricole) décidée par une personne physique ne dépasse pas 150 m²,
- les travaux d’aménagement d’une construction existante ne portent pas la surface à plus de 150 m² ou relèvent de la liste des travaux soumis à simple déclaration préalable.
En tant que maître d'œuvre, l'architecte a pour fonction principale de concevoir et d'établir un projet de construction ou de rénovation, d'en préparer, diriger et contrôler l'exécution et les coûts dans le cadre de la mission qui lui a été confiée. L'étendue de cette mission est définie dans le contrat conclu par écrit avec son client : elle peut être partielle ou complète comprenant alors la conception de l'œuvre, la direction des travaux et l'assistance du client lors de la réception de l'ouvrage.
Pour toutes ces fonctions, l'architecte doit obligatoirement souscrire une police d'assurance en responsabilité civile et professionnelle. Les honoraires d'architecte, dont le montant doit figurer sur le contrat, sont librement débattus à partir d'un barème minimal en fonction de la mission qui lui est confiée. Le montant est généralement réparti à raison de 2/3 pour l'établissement du projet et de 1/3 pour la surveillance du chantier. A titre indicatif, il faut compter pour une mission totale 5 à 8 % du montant TTC des dépenses estimées.
Des informations plus précises sur les modalités d'intervention de ces professionnels peuvent être obtenues en consultant le site internet de l'Ordre des architectes : www.architectes.org
F. Les conseils d'architecture, d'urbanisme et d'environnement (CAUE)
24. Principes généraux
Les CAUE sont des organismes départementaux d'information et de conseil mis en place par les conseils généraux (art. 6 et s. de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture). A ce jour, il existe 88 CAUE dont les coordonnées peuvent être consultées sur le site Internet de leur fédération nationale à l'adresse Internet suivante : www.fncaue.asso.fr.
Les CAUE fournissent aux personnes qui désirent construire ou aménager des constructions existantes, les informations, les orientations et les conseils propres à assurer la qualité architecturale des constructions et une bonne insertion dans le site environnant, urbain ou rural. Ces organismes ne peuvent pas toutefois se charger de la maîtrise d'œuvre (art 7 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture).
G. L'intervention des architectes des bâtiments de France
25. Principes généraux
Lorsqu'un immeuble est situé dans le champ de visibilité d'un édifice classé ou inscrit, il ne peut faire l'objet, tant de la part des propriétaires privés que des collectivités et établissements publics, d'aucune construction nouvelle, d'aucune démolition, d'aucun déboisement, d'aucune transformation ou modification de nature à en affecter l'aspect, sans un avis préalable d'un architecte des bâtiments de France (ABF). Le permis de construire délivré en vertu des lois et règlements sur l'alignement et sur les plans communaux et régionaux d'aménagement et d'urbanisme tient lieu de l'autorisation s'il est revêtu du visa de l'architecte des bâtiments de France.
26. Pour aller plus loin en matière de droit de l'urbanisme :
c
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